对当前农村税费改革的思考
第一，关于是否开征农业税的两种观点，必须理性分析。
在我国，虽然农业税在增加财政收入、促进农村经济社会发展、增强农民法制观念等方面发挥了重要作用，但现阶段，理论界和实务界对是否开征农业税存在两大争议。
一种观点认为应该废除农业税制度。原因是:(1)农民是弱势群体。为了中国的工业化，农民已经付出了巨大的代价，他们将付出更大的代价。目前农村需要休养生息。(2)中国加入世贸组织后，农业将首当其冲受到巨大冲击。例如，近年来，美国向中国出口大豆约15万吨，相当于中国大豆的年产量。大量国外农产品在国内销售，国内农产品价格会下降，农民收入会相对减少。要多渠道、全方位减轻农民负担，增加农民收入。(3)中国经济创造了巨大的物质财富。这两年全国财政收入净增2000多亿，而全国农业税和农业特产税减免后只有300亿左右。即使不征收农业税，也不会影响财政状况。(4)农业税抵扣不一定影响国家税收总规模，也增加了农民收入，为农民增加生产投入、扩大生活消费奠定了基础和提供了可能，生产生活行为的实现可以增加新的税收。(5)不如把公务员的工资降一两次，还可以减免农业税，以缩小城乡收入差距，加快中国城市化进程，缩小贫富差距，最终实现* * *随富。(6)入世后，应与国际惯例接轨，遵循前工业化时期农业反哺工业、工业化时期农业与工业平等竞争、后工业化时期工业反哺农业的发展规律。现在，我们不应该谈论对农业的财政补贴，至少我们不应该从农民那里获得税收。
另一种观点认为，农业税的征收有其历史必然性和现实必要性。农业税的征收是一定历史阶段的产物，从长远来看是可以免的。现实中，农业税的征收是客观存在的，也是必然的。理由是:(1)对农业产业征税是增强农业生产者法制观念的重要途径。目前我国农业以家庭承包经营为主，农业生产者以农民为主。在中国几千年封建社会漫长的历史发展中，农民形成了“皇粮国税自古有之”的习惯意识；在“一大、二大、三纯”的人民公社时期，积极主动交“公粮”、“爱国粮”的观念深入人心；时至今日，广大农民仍然有着“种国家的地，交国家的税”的朴素意识和情感。在我国财政总规模日益增长的条件下，对农业产业征税是延续和强化农民纳税意识、法制意识和爱国意识的重要途径，尽管税收收入在财政总收入中所占比重很小。如果只看到农业税的低收益和高成本，就放弃征收，甚至停止和取消。长此以往，必然会淡化农民的纳税意识、法制意识和爱国意识，不利于依法治国方略的实施。(2)对农业产业征税是防止“退税”的必要手段。我国农业生产者虽然是弱势群体，从事的是弱势行业，但收入极其有限，是目前收入最低的阶层。但是，我国现行的农村税费制度、乡镇政府制度和县乡财政制度还不够健全。如果不使用规范、统一、严肃、合法的农业税收制度向农业生产者征税，完全有可能“有税必退，有费必付”。一些部门和基层单位会利用目前各种制度、政策和管理上的缺陷，找借口向农民伸手，收取各种费用和集资。摊派各种金钱和服务并不能彻底根除农村的“三乱”，中央政府通过三令五申和大量工作控制农民负担的成果将付之东流，农民负担将会反弹。(3)农业税是巩固县乡财政基础的必然需要。目前，虽然我国经济发展态势良好，全国财政总收入再上几个新台阶，但地区经济发展极不平衡，沿海与内陆、大中城市与县乡之间差距扩大。部分县乡区域经济不发达，决定了县乡财政规模上不去，财政供给严重不足。在一些地方，县乡财政既不能保证“吃饭”，更不用说重点扶持义务教育，建设只能靠借贷、集资和摊派。目前，全国大部分地区的农业税是县乡财政的主要收入。在财税改革不配套、转移支付不规范、县乡财政难以运转的情况下，继续征收农业产业税是必要的。(4)农业税收制度必须改革和创新。首先，《中华人民共和国农业税条例》颁布于1958，基本适应“一大两专三精”的人民公社体制，但早已与改革开放后农村的实际情况脱节。当前，国家推进农村税费改革，为农业税制创新提供了实践经验和理论支持。农业税应抓住时机及时立法改革。其次，农业特产税虽然在一定的历史阶段发挥了积极作用，但在现阶段制约了农村产业结构的调整、生态环境的建设和林农的积极性，因此调整农业特产税政策势在必行。第三，必须进一步发挥农业税减免的政策功能。通过有效的减免杠杆，农村地区可以得到恢复，以帮助支持贫困地区。
虽然在是否开征农业税的问题上分歧很大，但从我国历史发展、农村实际情况和建设稳定强大的国家财政的要求来看，我们认为应该继续开征农业税，必须改革农村税制，创新农业税制。
二，农村税费改革的难点
目前，农村税费混合，税轻、费重，集资、摊派多，农民负担重；粮食供大于求，农产品越来越多，农作物越来越多，价格越来越低，种田亏损，农民生产积极性不高，土地抛荒严重。随着国民经济的发展增加农民收入，最根本的措施是调整农业种植结构和农村产业结构，同时全面推进农村税费改革，治理农村“三乱”，减轻农民负担。农村税费改革经过近几年的试点和扩大，取得了一定的成效，但农村税费改革还存在许多困难，其中最困难的问题是:
(一)应税土地面积难以确定的。
按照中央规定，农业税计税的土地面积是第二轮承包中实际用于农业生产的面积。客观来说，政策边界非常清晰，但存在的问题是，大部分地方已经进行了第二轮承包，有些地方没有；已经进行第二轮承包的地方，有的很认真，有的不够认真；在已经认真进行二轮承包的地方，因建房修路等各种建设占用耕地，因水流冲刷、风沙压等各种自然灾害减少耕地，因开荒增加耕地。由于土地面积是一个动态数字，许多不确定因素使得确定农业税的土地面积极其困难。农民不满意没有准确地重新丈量承包地，不满意重新丈量是因为不同的人有不同的结果；准确丈量了耕地，一些农民带着家人外出打工做生意，大部分荒废的耕地因为税负而不愿意耕种。由于耕地数量巨大，重新测量确定土地面积确实费力费时费钱，收效甚微。
(二)常年产量难以确定
常年产量是土地在正常年份和一般生产管理水平下的作物产量。根据中央规定，年产量由农作物在1994至1998五年间的平均产量决定。受土壤水分、水源条件、自然气候、生产技术、成本投入等多种因素影响，同一块土地实际产量有高有低，不同土地产量差异更大。数量巨大，条件多变，要准确评估土地的平均亩产量是极其困难的。但如果不准确评估年产量，税负就不公平合理，农民就会不满。
(三)税收征管困难
由于以下原因，给农业税的征管带来很大困难:一是农村地域辽阔，交通不便，通讯落后；二是纳税人多，居住地分散，纳税意识参差不齐；三是农民收入水平低，部分农民纳税有抵触情绪；四是税源分散，税额极小，税负重；五是农业税征收管理薄弱，参与征收的人员复杂，队伍素质参差不齐，操作不规范。在实行联产承包责任制之前，农业只征收单一的农业税，由农业生产队集体缴纳。纳税人少，征管容易，征收人少，征管成本低。实行承包责任制后，由于纳税人实际上已经演变为承包耕地的农民，农业税纳税人数增加了几十倍，纳税人素质、收入状况、纳税能力千差万别。税务征收机关工作量成倍增加，工作难度倍增。为了足额征收应纳税款，基层政府和税务机关不得不增加征税人员，加强征管手段，使农业税征管成本成倍增加。在市场经济利益机制和部分纳税人故意逃避税负的驱动下，农业税征管难度加大。
三、推进农村税费改革必须采取有效措施
(一)因地制宜，因时制宜，认真落实中央关于农村税费改革的各项政策。
中央制定的农村税费改革试点政策，是经过多次深入调查、反复研究确定的，适合全国实际情况。虽然解决难题很难，但也要以中央7号文件的政策为依据。农业税的计税面积应在第二轮农业生产承包面积的基础上确定。在核实面积的过程中，要充分尊重农民的意愿。如果面积有变化，农民可以重新丈量，需要做到“两到场一认可”，即干部群众到场，农民签字认可。农业税年产值，应评估1994-1998五年间农作物的平均产量。在评估年产量时，应考虑地理位置、土壤质量和水源条件等因素，以适当反映差异。对于农业税征收的难点，要实现“四个转变”:一是由委托征收转变为征收机关直接征收；二是由上门征收改为办税服务厅集中征收；第三，从人工采集管理到计算机管理和监控；第四，由实物征收向直接征收和现金支付的转变。
(二)明确、规范、稳定的农业税收执法主体。
从全国来看，目前农业税收执法主体不统一，多在财政，部分在地税。农业税由财政征收:一是征收资金有保障；二是部门之间的关系容易协调；第三，以乡镇行政区划构建征收机构的利益机制更加明显。由地税征收:一是符合财税体制改革发展方向；二是有利于依法治税，控制农民负担反弹，农业税征收更加规范；第三，有利于收支两条线运行；第四，有利于乡镇政府职能的转变。权衡利弊，农业税由地方税务机关征收更符合现实需要和改革发展方向。
(三)加强对农村税费改革的领导。
农村税费改革是一项系统工程，具有综合性、长期性、复杂性和艰巨性。单靠一个部门是无法完成的。既需要各部门的密切配合，也需要党政领导的高度重视、加强领导、全力支持和统筹协调。因此，必须实行领导负责制和部门负责制，积极稳妥地切实推进农村税费改革；农业税征收机关必须提高认识，转变观念，不能受“征收和管理农业税是负担”的错误思想影响，削弱对农村税费改革的领导。
(四)坚持在县(镇)党政领导下开展农业税征收管理工作。
农村税费改革和农业税征收存在许多困难和矛盾，必须坚持在县乡两级党政领导下进行征收管理的原则。农村税费改革的前期工作，即负担水平的确定，包括应税面积、应税产量和税负的确定，必须在党和政府的领导下进行；用于农业税征管，包括任务分配、政策管理、减免执行、税票管理、纳税结算、税收违法处理等。，应主要由县乡党政领导下的税收征管部门进行。对于农业税征收过程中出现的新情况、新问题，征收机关应及时向当地党政领导反映和报告，争取及时解决；农业税征管所需经费，要积极向党政争取，纳入地方财政预算，确保农业税及时征收入库。
(五)调查新情况，发现新问题，研究新措施。
农村税费改革是一项新任务，改革中必然会遇到许多新情况、新问题。各地要立足实际，着眼发展，重视调查研究，善于发现新情况，着眼新举措，及时有效地解决新问题，确保农村税费改革顺利进行。比如农业税的征收问题，农业税的减免和执行问题，离家农民的收税问题，农业税的欠税问题，都需要好好研究，认真解决。
四、农业税制创新的基本思路
农村税费制度改革后，只有农业税即农业税、农业特产税和牧业税参与农业产业或农民分配，农民负担大大减轻。但是，农业税制度作为农业产业的重要税制，只是对农村税费改革中的一些政策进行了一些调整，并没有从根本上解决问题。因此，应该对农业税制进行创新。
(一)税制模式的概念
现行的农业税制是一种税收制度，以土地上生产的农产品的年收获量为基础，按一定比例征收一定数量的商品或现金，而不考虑生产者实际收获的商品量、投资额、是否有现金收入、收获的商品量是否满足生产者生产生活的需要。传统观点认为，农业税就是所得税。农业税实际上只是考虑了土地承包经营的总收入或者实物的总收获，而没有考虑总收入扣除费用后按收入征税的政策精神。针对农业税现实税制不适应市场经济要求的弊端，提出了改革创新农业税税制的四种模式:
1.配合农村税费改革，完善现有农业税收制度。对在耕地上从事农业生产取得的农产品收入征收农业税，对购买农业特产的单位和个人按照农业特产的购买额征收农业特产税。两套税制分开立法，彻底解决农业税计税土地重复征收农业税和农业特产税的问题。新的农业税条例需要修改完善如下:(1)农业税纳税人应当重新确定承包经营户和以承包土地从事农业生产并取得农业收入的单位(包括法人和自然人)。(2)农业税的计税依据继续确定为征税面积和年产量。计税面积必须是承包经营户或单位承包后用于农业生产的土地面积。因自然灾害损毁的土地和国家征用的土地及其他原因造成的损失，应依法减少应纳税面积、应纳税年产值和农业税任务。计税年产量应以过去五年平均实际产量为基础确定，三年不变，三年后再根据农业生产情况进行调整，避免农业税年产量与实际产量悬殊过大，影响税收调节功能。(3)农业税税率应重新从轻确定，约为年产量的3% ~ 5%，不再征收地方附加。(4)合理确定农业税救灾指标。农村税费改革后，各地将根据新的税费改革方案下达农业税征收任务，农业税机动减收自动取消。为保证纳税人在农业灾害发生后能及时享受减税政策，应根据农业税任务的一定比例，提前安排农业税救灾指标预算，划拨到税务征收机关的农业税救灾专用账户存储。征收机关将实行全额补助、基金减免的办法，确保“马上减灾”，救灾资金真正落实到户。(5)农业税可以继续以粮食为主，以现金为主。过去农业税主要是以实物征收，目的是为国家掌握足够的粮食，保证军用物资和人民的粮食，调节市场，保证社会稳定提供可靠的手段。随着农村经济的发展和农业科技的进步，以及入世后国外农产品的涌入，我国粮食供大于求的问题很多，农业税继续以实物征收。(6)新农业税条例应明确农业税纳税义务发生的时间，规定纳税期限，以增强纳税人的税收法制意识，促进纳税人及时申报纳税，使农业税制度更加完善和规范。农业税纳税义务的发生时间可以确定为农产品收获并销售的当天。农业税纳税义务发生后，农业税纳税人应当按照税务征收机关确定的具体纳税期限向当地税务征收机关申报纳税。(7)农业税执法主体应统一确定为地方税务机关。《税收征管法》和《中华人民共和国国家税务总局“三定”方案》明确提出，农业税由税务机关负责征收管理，中华人民共和国国家税务总局农业税征收管理局具体负责全国农业税管理工作。按照常理，税务机关依法征税，天经地义，纳税人容易接受。因此，从完善国家税制、整顿财税秩序、规范政府税收征管行为的角度出发，农业税的执法主体应统一为地方税务机关。(8)根据农业税的特点，单独制定农业税征收管理办法，使农业税的征收管理有法可依，既保护了纳税人的合法权益，规范了税务征收机关的执法行为，又可以依法处理农业税收违法案件，全面推进依法治税，维护正常的农业税收秩序。作为农业税的补充，农业特产税的作用现在已经不重要了，它调节的是粮食、油料等不同农业特产和农作物之间的收入和种植结构，平衡税负，稳定粮食生产。从某种意义上说，现行的农业特产税政策在一定程度上阻碍了农村产业结构的调整，不利于发展农村经济，提高我国农业的整体竞争力。因此，我们认为仅对应税土地上生产的农特产品征收农业税，以鼓励其从事农特产品生产，避免重复征税；对购买农业特产品的单位和个人征收农业特产税，但农业特产税政策应进行调整和完善。一是单独立法，将农业特产税确定为一个独立的税种，使农业特产税的征管有充分的法律依据。二是农业特产税的纳税人应确定为农业特产品购销的经营者，征收环节应确定为农业特产品的收购环节。这样可以有效解决过去同一农户重复缴纳农业税和农业特产税的问题，也有利于依法征收农业特产税，避免过去按人头、按田地平均分配的问题。三是调整征收范围，仅对个别具有地方特色、收益性高的农业特产品征税。在应税土地上保留生产收入高、地块集中的农业特产品花卉、食用菌、原木、竹子(税款对伐木工征收，由收购方按收购金额和规定税率代扣代缴)、药材、特种养殖产品。收购茶叶、烟叶、蚕茧的单位和个人，按照收购金额和规定的税率征收农业特产税。四是调整税率。考虑到农业特产品生产经营所得高于粮食作物种植所得，农业特产品税率应适当高于农业税税率，设定5% ~ 10%的幅度较为合适。
2.取消农业税、牧业税和农业特产税，改征农业所得税。对农民征收所得税，税前扣除必要的费用，可以在一定程度上减轻农民负担，更好地落实合理负担政策，调动农民生产积极性，促使农民有效增加农业投入，积极发展农业生产。(1)纳税人。在中华人民共和国境内从事农业生产经营的法人(农业生产集体和农业企业)或承包经营户。包括签约农户和单位(包括政府机关、部队、学校、寺庙等。)承包耕地、草原、山岭、滩涂、水面种植、养殖、农林牧副产品取得收入的，以及从事农产品购销并取得收入的单位和个人。(2)征税的对象。是应纳税所得额，即纳税人每个纳税年度的农业生产经营收入总额减去一些必要的生产成本。总收入包括种植收入、养殖收入和经营收入。农业所得税允许扣除的项目应包括农业生产经营成本、费用和损失。对农业生产集体和农业企业，可参照企业所得税有关规定制定扣除项目；对于广大从事农业生产或农产品购销的农民来说，由于无账可查，各自的经营方式和投入产出情况不同，各省可根据当地正常生产情况确定统一的费用扣除标准；从事农产品购销的单位或个人，经税务机关核定总收入后，按年收入的一定比例扣除。(3)税率。为了更好地调节收入水平，促进农业生产发展，体现公平合理的税负，农业所得的所得税率应从低水平确定，可以考虑三个等级的超额累进税率。年应纳税所得额低于2000元的为3%，2000元至5000元的为5%，超过5000元的为7%。(4)收集方法。可以按年收入预付，年底结算。夏秋季也可以由纳税人申报缴纳。
3.征收农地资源税。土地是农业的主要生产资料，农业收入来源于农地，所以从某种意义上说，对农业收入征税就是对农地征税。农地所有权虽然属于村集体组织，但它是一种资源。凡承包耕种农用地取得农业收入的单位和个人，应按实际承包土地面积和土地等级规定的税率缴纳农用地资源税。按照农用地等级征收农用地资源税符合我国国情，群众也容易接受使用国家农业资源的人按照其使用的定额向国家纳税，也符合我国现行的农村承包经营30年的大政方针。(1)纳税人。在中华人民共和国境内，凡在农、林、牧、副、渔业中使用农用地资源的单位和农民，都是农用地资源税的纳税人。(2)征税的对象。对于农业土地资源的利用。(3)计税依据。实际用于农业生产的土地面积。(4)税率。实行比例税率，将农用地按照一定的质量标准划分为若干等级，然后根据每个等级确定单位面积的固定税额。(五)减免税。救灾救济和困难救济标准的确定，由纳税人申请，经县级以上税务机关核定后实施。
4.征收农业土地使用税。中国是土地公有制的社会主义国家。为了保护土地资源，促进土地的合理开发利用，调节土地的级差收益，国家开征了城镇土地使用税。农村土地是中国土地资源的重要组成部分。农户等承包土地耕种或从事农业特色养殖是农村土地开发利用的主要形式。为了充分提高土地使用者的土地意识，促使他们合理利用每一寸土地，发挥更大的经济效益和社会效益，可以考虑参照城镇土地使用税的做法，向使用耕地进行农副产品生产的单位和个人征收农业土地使用税。(1)纳税人。因为非农业建设使用土地要缴纳耕地占用税，所以农用地使用税的纳税人可以确定为农业生产使用土地的单位和个人。(2)征税的对象。以使用农用地为主，包括耕地和非耕地，计税依据是从事农业生产实际使用的土地。(3)税率。根据土壤肥力、水源、日照、气候、地理等条件，实行耕地与非耕地的区域差异和差额税率，并保持相对稳定，鼓励土地使用者合理开发利用土地，创造条件改善土地质量，提高产品产量和质量。(四)减免税。农地使用税减免严格控制，只保留占地减免和灾歉减免。(5)收藏管理。农业土地使用税由纳税人向土地所在地的税务机关申报缴纳。实行按年计算，一次性或分夏收、秋收发放。开展农地有偿承包、流转和租赁。土地使用权承包、转让或出租时，明确规定在土地使用期限内缴纳土地使用税的数额和方式。如果不缴纳或拖欠农业土地使用税，政府有权收回土地。
(二)四种税收制度的比较
1模式的优势在于:税制有一定基础，只需结合实际情况进行适当修改完善，结合农村税费改革试点期，修改农业税制条件成熟，易于尽快出台；农业税征管工作有一定基础，农业税征管改革工作量不大；农业税基础信息比较完整，有利于征管工作的不断开展，便于对比分析改革前后的农业税情况，准确把握农村实际情况。缺点是:不按总收入扣除成本，不适合农业税定义为所得税，也使农民负担失去合理性和公平性；继续对购买农业特产的单位和个人征收农业特产税，购买农业特产的单位和个人很可能通过压价转移税负，最终损害农民利益，减少农民收入，增加农民负担；农业税征管基础工作量大。既要挨家挨户核实注册纳税面积，又要挨家挨户评估年产量，需要大量人力物力财力，税收征管成本高。税收是按照农业收入来征收的，只有那些有耕种和劳动所得的人才要纳税。对承包后没有耕种和取得收入的农民征收农业税的法律依据不足，容易造成土地浪费，征收机关无法准确掌握税源，落实税收计划，保证农业税收入和财政收入的稳定。
模式二的优点是:按照农业的净收入，税负均衡合理，使大部分没有收入的中小农户不再纳税。参照个体户缴纳个人所得税的办法，只有年收入达到654.38+0.2万元的农民承担税负，才能充分体现社会主义税制的优势，调动农民的生产积极性。同时，农民有了更多的收入，可以通过生产投入和日常消费，促进农村经济发展，创造新的税收；对农产品征收所得税符合世界上大多数国家的通行做法，有利于我国农业经济与世界发达国家的比较，促进我国农业经济的国际化。缺点是:农民农业生产收入无法准确掌握，税收收入难以确定；我国农民农业生产收入普遍较低，农业所得税将远低于农业税，农业税收总收入将大幅减少，这就要求中央政府增加转移支付资金总量。
模式3和模式4的优点是:税制简单，易于征管，可操作性强。缺点是:农民承包后不从事耕作(如农民承包土地后随家人外出打工)，没有从土地中取得收益，要缴纳土地资源税或农地使用税，税负不公平；中国幅员辽阔，土地类型多样，各地自然条件、耕作制度、耕作水平千差万别。农用地等级和级差收益难以准确界定，给征管带来一定困难。
以上四种税制各有特点。权衡利弊，我们倾向于建立农业收入税制。理由是:(1)农业所得税制符合国际通行做法，应该是我国农业税制的改革方向。(2)农业所得税按农民纯收入计征，税负相对均衡合理，有利于有效减轻农民负担。(3)实行农业所得税制后，农业行业税收将大幅减少，这就需要中央增加转移支付资金总量，我国目前的经济基础和财政能力能够支撑。(4)集体土地资源能否征收资源税和土地使用税值得商榷，理由不充分。